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防控系统性风险 大陆拟重构金融监管体制

 

经多方消息证实,2016年全国金融工作会议前后,将有望公布金融监管机构改革计划。包括全国人大委副主任委员吴晓灵、社科院原副院长李扬在内的多部门专家,已提出数种改革方案,相关方案已递至中央机构编制委员会办公室,即“中编办”。

事实上,“一行三会”(央行,银监会、证监会、保监会)金融监管体制改革已酝酿多年。但由于缺少美国次贷危机、欧洲主权债务危机的压力,未能像欧美各国在2008年后即推动金融监管体制改革,直到去年震荡海内外的“股灾”,才使得中央高层下定了改革决心。

2015年以来,内地金融市场风险急剧增加。股市、汇市动荡,以泛亚交易所和e租宝为代表的P2P平台风险爆发,银行体系坏账激增,引发中央高度警觉。

去年11月公布的《“十三五”规划建议》提出,改革并完善适应现代金融市场的金融监管框架。中共中央总书记习近平在对《建议》作说明时明确,“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,实现金融风险监管全覆盖”。

今年两会,国务院总理李克强在《政府工作报告》中也首次提出“金融风险监管全覆盖,加快改革完善现代金融监管体制”。

由此,金融监管体制改革,而且是根本性的变革,被迅速提上议事日程。

内地风传,或将仿照英国的“超级央行”模式。所谓超级央行,即央行下设金融管理局+独立的综合监管委员会。央行行长将作为副国级官员;央行下设金融管理局,负责在“三会”、外管局政策协调;下设综合监管委员会,委员会将独立于央行其他部门,成为部级单位,直接对下面“三会”进行监管;“三会”则降为副部级单位。

不过,《》联系社科院原副院长李扬、人民银行金融研究所所长姚余栋、国务院发展研究中心金融所原所长夏斌等多位接近金融决策圈人士,都以议题敏感为由,拒绝透露消息。

监管体制严重滞后

大陆目前的分业监管模式始于1992年第一次金融工作会议,至2003年,银监会正式从央行独立,最终形成了现在“一行三会”的监管架构。

这一监管模式具有三个基本特征:一是分业监管:银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险这三大核心金融领域实施监督管理;二是机构监管:“三会”管理的主要对象是按照机构牌照确定的,即重点监管银行、证券公司和保险公司。此外,也包括信托、租赁、小额贷款、财务公司等持牌机构;三是央行主要负责货币政策制定,基本不承担监管职能。

安、中信、光大、招商局为代表的金融集团,形成了银行、证券、保险、信托、租赁等多种牌照的融合;出现了越来越多的跨行业收购,例如四大资产管理公司悉数集齐银行牌照,距离全牌照也仅一步之遥;阿里、腾讯等互联网巨头,凭借强大的入口优势,整合金融服务。金融体系开放程度加大,人民币加入SDR,离岸人民币市场快速发展;“沪港通”推出,“深港通”、“沪伦通”也在积极推进。

与大陆金融体系快速的市场化、混业化、化相比,现行金融监管体制已呈现严重的不适应。

中欧陆家嘴金融研究院执行副院长刘胜军告诉《》,现行监管体制面临至少四大危机。

“监管真空”不断出现。在分业监管体制下,一旦出现跨领域的金融创新,各部门可能相互推诿,导致监管盲区;在机构监管模式下,一些新的金融业态出现,令监管层手足无措。例如,P2P近几年爆炸式增长,但监管层用了很长时间才明确应由银监会监管,这是该领域蛮发展的重要原因。

分业监管导致“地盘意识”。“三会”各守一块地盘,不希望别人插手自己的监管对象,也不希望自己的监管对象介入其他领域发展。这导致很多金融创新难以推进。比如资产证券化多年来举步维艰。银行如果进行资产证券化,势必涉及证监会的领地。如何进行跨界的监管协调就成为久议不决的难题。

消费者保护缺位。“三会”领导直接来自金融机构,不可避免存在“监管者俘获”现象,很难对金融机构严加看管。而且,“三会”既承担发展金融事业的责任,又承担金融监管与消费者保护责任,本身就存在利益冲突。

宏观审慎监管缺位。“在常常是‘发展’往往压倒‘审慎’,监管部门和金融机构都存在行为短期化的冲动和政治周期。例如,‘四万亿’期间银行激进放贷,导致如今的坏账问题。再如,证监会在牛市放纵‘两融’失控,却在熊市时收紧‘两融’,这是典型的‘顺周期’监管。”刘胜军说。

总之,大陆目前的“一行三会”模式、“铁路警察,各管一段”和“谁的孩子谁抱”的做法,显然不符合现代宏观审慎政策框架的要求,也不符合最佳实践,需要进一步改革。

所谓宏观审慎政策框架,简单说,是就系统性风险、金融业的全局运行而言,旨在维护货币和金融体系的整体稳定,保证不发生大面积金融机构破产,造成金融市场恐慌。

金融危机促使欧美改革

2008年全球金融危机爆发后,欧美各国都大刀阔斧改革原有监管体制,引入宏观审慎政策框架,一般均重新赋予央行审慎监管权,建立具有双峰监管特点的新体制。主要做法是“三个统筹”:统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司;统筹监管重要金融基础设施;统筹负责金融业综合统计,通过金融业全覆盖的数据收集,加强和改善金融宏观调控,维护金融稳定。

次贷危机爆发暴露了美国金融监管体系缺乏对系统性风险的监管,“大而不能倒”问题突出,对金融消费者和投资者保护不足等弊端。

2010年7月美国颁布《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》,建立了宏观审慎政策框架,对金融监管体系进行全面改革。其主要改革包括:

设立金融稳定监督委员会(FSOC),负责识别和应对威胁金融稳定的风险。强化美联储(相当于美国央行)对系统重要性金融机构(即FSOC认定由美联储监管的非银行金融机构和总资产500亿美元及以上的银行控股公司)的监管职能。将美联储的监管权从银行控股公司扩大到其他的系统重要性金融机构,加强对金融市场监管。授权美联储制定系统重要性支付、结算、交收体系的监管标准,并与商品期货交易委员会(CFTC)、证券交易委员会(SEC)共同实施监管。建立有序的金融机构破产清算机制,解决“大而不能倒”问题。在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局(CFPB)。

由此,美国引入了宏观审慎政策框架,重塑了金融监管体系,建立了以美联储为核心、与联邦存款保险公司及行业金融监管机构等相协调的宏观审慎政策框架,美联储的金融监管职能明显增强。

金融危机前,英国采取综合金融监管,呈现“三龙治水”模式:英格兰银行主要负责货币政策,同时关注整体金融稳定;金融服务监管局(FSA)负责对银行、证券、保险等金融机构统一实施微观审慎监管,并对金融行业行为和金融市场实施监管;财政部负责金融监管总体框架设计和相关立法。

但2007年英国五大抵押贷款银行之一的北岩银行发生挤兑事件,引发英国反思三大监管机构间因缺乏高效的交流与合作,导致危机应对能力不足,并且缺乏宏观审慎政策的逆周期调控和跨市场风险防范手段。

英国对金融监管体制进行了重大改革。一是在中央银行(英格兰银行)董事会下设立金融政策委员会(FPC),负责制定宏观审慎政策,定义、监测和应对系统性金融风险。

二是将原金融服务局(FSA)拆分为审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)。审慎监管局划归英格兰银行的下属机构,负责对银行、保险、投资机构(包括证券、信托基金)等主要金融机构实施微观审慎监管。金融行为监管局成为独立机构,主要负责PRA监管范围以外的金融机构监管以及金融市场行为监管,促进市场竞争和保护消费者权益。

三是赋予金融政策委员会“两权”:一是指令权,即有权就特定的宏观审慎政策工具作出决策,要求审慎监管局或金融行为监管局实施;二是建议权,即有权向审慎监管局和金融行为监管局提出建议,若不执行,需做出公开解释。

四是英格兰银行负责对具有系统重要性的金融市场基础设施进行审慎监管。

改革之后,英格兰银行集货币政策、宏观审慎政策和微观审慎职责于一身,维护金融稳定的职能得到全面强化。

在接受《》采访时,中银研究公司董事长曹远征表示,多数人认为,英国在改成双峰监管模式后几年间,相对欧洲和美国的效果是最好的。“这成为英国要退出欧盟的一个重要因素。”

曹远征解释,所谓双峰监管,一是行为监管,二是功能性监管,是要把两者分开,而不是混在一起,或者要集中权力。比如,商业银行和央行都具有信用创造功能,性质相同的监管要放在一起。宏观审慎与货币政策等都应该在一起,即功能监管。另外,银行、证券、保险等金融机构的行为需要受到监管,即合规,这就是行为监管。

几种可能方案

尽管大陆已具备金融监管体制改革的内在动力与外部经验,但具体如何改,各方仍莫衷一是。

中央大学银行业研究中心主任郭田勇对《》表示,本轮改革中,不管具体方案如何,至少有几方面是必须考量的。

首先,系统重要性金融机构应被纳入宏观审慎管理。大型金融机构经营失败是美国次贷危机向全球蔓延的关键点。目前还未形成专门针对系统性重要金融机构的系统风险防范体系。随着市场不断发展和机构间联动性增强,必须将巨型银行尽快纳入有效的宏观审慎监管框架,而非仅仅局限于微观监管领域。

其次,应建立有效的监管协调机制。现阶段的监管协调和合作机制,还处于信息和政策沟通层面,主要依靠政府行政性安排,缺少法律授权和监管职责划分。2015年股市超常震荡时,证监会曾一度要求彻查场外配资。但是调查的后果却令风险迅速从场外传染到场内,引发“多米诺”效应。

第三,合理布局新金融模式和跨业金融产品监管。既有的分业监管、机构监管模式,不能适应各类跨业的新的金融产品层出不穷的现实,功能监管逐渐缺失,监管重叠和监管真空仍在加速显现。很多新金融模式下的业务虽然名称不同,但本质相同,包含的法律关系也相同,监管的标准却不同。

刘胜军也补充强调,应设立“金融消费保护局”,必须赋予其对金融机构的不当行为做出处罚的权力,为确保其独立性,建议该局直接向全国人大负责。

在接受《》采访时,农业银行首席经济学家向松祚提醒,本轮改革呼声再起,与股市波动有关,但是股市波动的原因到底是什么,应该先搞清楚,再推进改革。他呼吁全国人大对股灾进行独立深入的调查。“总之不能仓促改革,因为牵涉面太广。政府本来要减少开支、简政放权,但弄不好又多出一队人马。”

对于改革可能的具体方案,央行货币政策司司长李波撰文总结了四种模式。

方案一:“委员会+一行三会”。保持“一行三会”不变,成立金融监管协调委员会,“一行三会”参加,发挥咨询议事功能,并负责综合协调。这一方案的优点是只有“加法”没有“减法”,实施难度最小。但对解决各类问题作用不大,且协调成本仍可能很高。

方案二:“央行+金融监管委员会”。保持央行职能不变,合并“三会”为国家金融监管总局,实行综合监管。这一方案在一定程度上符合金融业综合经营和综合监管的要求,也可能有利于降低“三会”的协调成本。但其问题在于既不符合完善宏观审慎政策框架的要求,也不符合最佳实践,宏观审慎政策与微观审慎监管仍处于割裂状态,而且“一行”和“一会”之间可能存在更大的协调成本。

方案三:“央行+行为监管局”。将“三会”的审慎监管职能并入中央银行,同时成立独立的行为监管局(类似英国模式)。在合并后的人民银行下设立货币政策委员会、金融稳定委员会和审慎监管局,分别负责制定和实施货币政策及宏观审慎政策,并对金融机构实施审慎监管。同时,央行负责重要金融基础设施监管和金融业综合统计。成立独立的行为监管局,体现审慎监管与行为监管的适度分离。

这一方案既符合完善宏观审慎政策框架的要求,也符合金融业综合经营和综合监管的要求,还能够解决监管割据问题,降低协调成本。但由于涉及较多的机构和人员调整,改革的阻力和难度相对较大。

方案四:“央行+审慎监管局+行为监管局”。由央行负责宏观审慎政策制定、执行和系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施监管,并负责金融业综合统计。“三会”合并组建新的监管机构,专门负责系统重要性金融机构以外的微观审慎监管。同时成立独立的行为监管局。将“三会”中的部分监管人员转入中央银行,充实职能调整后央行的宏观审慎管理和系统重要性金融机构监管的有关工作。同时,集中“一行三会”中投资者保护和消费者权益保护部门力量,组建独立的金融行为监管局,负责行为监管和金融消费者权益保护。央行可从宏观审慎角度对审慎监管局和行为监管局提出建议和要求。

倾向英国模式?

“机构调整的说法太简单了,关键是各种功能该归谁,说白了就是掰开了、揉碎了、重新接到一块儿。机构怎么改,只是最终结果而已。”

曹远征强调,在机构层面具体如何改其实不是重点,重点是搞清楚监管面临的问题是什么,解决问题的思路是什么。

他更推崇英国双峰模式所体现的改革思路,即把功能性监管和行为监管适当地分开。和信用创造相关的,应形成一定的监管机制。比如银行资产负债表涉及的资本充足率、流动性,既是宏观审慎管理工具,又是货币政策工具,可以归到央行。和市场行为合规相关的则需要另一套监管机制,即行为监管一致化。

“我认为证监会、保监会应该保持独立。把银监会与人民银行进行某种合并,这是不是一个可能的方案?”向松祚提出了更具体的主张。他认为,未来金融监管框架的改革方向应是建立以中央银行为主导、系统监管和分业监管相结合的监管框架。即对金融监管职能进行合理分工,中央银行担负系统监管职责,“三会”和地方政府金融办担负业务监管职责(包括市场准入、行业规范、消费者保护等)。

郭田勇认为,前两种方案并不可行,特别是简单合并“三会”为金融监管委员会的方案不可取。他认为,实现功能监管并不意味一定要打破机构监管。将“三会”简单合一,反而会扰乱正常监管秩序。一方面,尽管混业经营趋势明显,但是银行、证券、保险等金融机构主要业务差别较大、风险特点各不相同,专业化监管更符合国情。另一方面,就具体指标看,银行跟证券业有差异,不能整合到一起,完全凭借一套规则监管。

另外,简单合并“三会”后,“一行”和“一会”仍是分裂的,不能解决系统性风险识别、防控问题,不能解决危机救助、破产机构处置的效率问题,也不能解决宏观调控有效性问题。

行政体制改革研究会秘书长王满传在接受《》采访时指出,金融监管体制改革的总体思路、具体方案、实施步骤等都需要详细研究、小心推进,不能出乱,既要考虑必要性,还要考虑可行性,减少改革带来的震动。

他认为,作为行政管理体制改革,在方案制定和改革实施过程中,除了金融专业人士,法律、行政等相关领域,财政部、发改委等相关部门都要参与进来,从而确保改革后的“一行三会”对内对外均能良好运行。

王满传也强调,改革开放以来,改革经历了反应性改革和适应性改革阶段,目前已进入导向性改革阶段。应从国家治理体系与治理能力现代化的高度,运筹本次金融监管体制改革,以期积累宝贵经验。

刘胜军直言,从国家治理能力现代化的角度看,当前一个核心问题是金融监管部门缺乏独立性和专业性:“四万亿刺激”及地方融资平台债务的失控,再次暴露出银行业及监管部门独立性缺失的老毛病。2015年的人造牛市和随后令人惊愕的救市,更令投资者对金融监管能力产生质疑。

“截至目前,的金融监管部门既没有稳定清晰的目标,也缺乏对法治的尊重和坚守。这一问题如不解决,将陷入对整个金融体系的信心危机。”刘胜军说。

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